我国农村畜禽养殖污染防治立法问题探究

来源：SCI期刊网 分类：农业论文 时间：2022-03-14 09:49 热度：

　　摘 要: 农村畜禽养殖污染是农村环境污染的主要因素。当前畜禽养殖业已从传统散户养殖向规模化、集约化养殖转型，养殖场的布局从城郊迁至农村，生产模式普遍呈农牧脱节的现象，排出的畜禽养殖废弃物( 气体) 得不到有效处理，导致农村环境污染问题突出。在防治农村畜禽养殖污染的诸多手段中，立法手段的作用至关重要，笔者总结国内农村畜禽养殖业污染现状，从立法角度分析我国农村畜产污染防治的不足，借鉴美国、日本、欧盟等发达国家和地区的先进经验，提出防控畜禽养殖污染的对策。

　　关键词: 农村; 畜禽养殖; 污染防治; 专门立法; 激励机制

　　目前我国大量养殖场选择迁至农村，散养农户大多转为养殖专业户，畜禽养殖污染严重威胁农村环境安全。国家已经开始治理并规范农村畜禽养殖业。 2013 年国务院出台《畜禽规模养殖污染防治条例》，2014 年新修订的《中华人民共和国环境保护法》增加了畜禽养殖区域限制，整体上是科学合理的，但随着理论研究与法治实践的进一步展开，再加上畜禽养殖业正处于结构转型期，现有法律的不足也逐步显现。现阶段许多学者对农村畜禽养殖污染防治问题已经展开了研究，笔者也尝试着在立法方面对农村畜禽养殖污染问题建言献策，提出合理建议。

　　1 我国畜禽养殖污染现状

　　目前我国畜禽养殖污染已成为农村面源污染的主要因素。我国有 90%的规模化畜禽养殖场没有经过环境影响评价，60%的养殖场缺乏必要的污染处理措施[1]。我国畜禽养殖污染既有点源污染也有面源污染，在规模养殖户是养殖业的“主力军”的背景下，主要产生的是随机性、分散性比较强的面源污染。

　　1) 大气污染。畜禽养殖规模集中，粪便日产量大，畜舍温度适宜，容易发生化学作用产生大量有害气体，如吲哚、NH3、SO2、H2 S、CH4、NO2、CO2 等。一些气体排放量超标加剧了温室效应; 一些有毒气体对畜禽本身、工作人员和周围居民产生了严重危害，可能引起畜禽( 人类) 呼吸道疾病，畜禽产量下降甚至大规模死亡; 畜禽排放的臭气以及粪污干燥后附着在空气中传播病菌和疫病。

　　2) 土壤污染。据统计，全国每年使用的微量元素添加剂为 15 ～ 18 万 t，大约有 10 万 t 未被动物利用。养殖者没有对粪便进行无害化处理的环保意识，直接还田，对生态环境尤其是农田造成严重负荷。粪便的施用量超过标准时，将会破坏土壤原有的理化性质，导致土壤孔隙变小，透气性和透水性下降及板结，导致作物减产、品质下降、重金属含量超标等[2]。

　　3) 水污染。由于畜禽喂养时抗生素、微量元素施用过量，养殖者处理粪便时干湿不分、雨污不分，直接将粪便排入水体。粪便中的有毒有害物质污染了地表水，使水体富营养化，破坏生物多样性。据报道， 1 /3 以上的水质污染原因是畜禽粪污。

　　2 我国畜禽养殖污染防治立法现状以及存在的问题

　　2. 1 我国畜禽养殖污染防治立法现状

　　2. 1. 1 中央立法现状 我国现有 9 部法律与畜禽养殖污染防治相关，明确提及畜禽养殖污染防治的法律有《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国畜牧法》《中华人民共和国农业法》《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》《中华人民共和国清洁生产促进法》《中华人民共和国循环经济促进法》; 间接相关的法律主要有《中华人民共和国水污染防治法》《中华人民共和国大气污染防治法》和《中华人民共和国动物防疫法》[3]。新出台的《中华人民共和国环境保护法》对畜禽养殖场、养殖小区的布局、建设和管理提出了一定要求。《中华人民共和国畜牧法》明确规定了畜禽养殖污染防治，其相关主要内容在第四章畜禽养殖、第五章法律责任中。在行政法规与部门规章上，1988 年卫生部就制定了《粪便无害化卫生标准》( GB 7959—1987) ，该标准率先关注了畜禽养殖粪便污染问题，要求实行高温堆肥、沼气发酵的防治手段。原国家环保总局为了防治畜禽污染在 2001 年连发三份部门规章，分别是《畜禽养殖污染防治管理办法》《畜禽养殖业污染防治技术规范》《畜禽养殖业污染物排放标准》( GB 18596—2001) 。农业农村部还制定了一部《畜禽标识和养殖档案管理办法》适用于畜禽养殖场的法规。目前关于畜禽污染最新法规是 2013 年国务院发布的《畜禽规模养殖污染防治条例》。该条例是我国目前关于畜禽养殖污染防治最系统完整的立法举措。

　　2. 1. 2 地方立法现状 地方各级政府纷纷制定了地方法规来防治本地畜禽养殖污染。例如，1995 年《上海市畜禽污染防治暂行规定》在上海市人民政府的主持下出台了，这部地方政府规章除了对畜禽养殖污染防治做了一般性规定之外，还细化了具体的排放标准，规定了黄浦江上游水源保护区与其他目标区域的畜禽目标排放的 COD、BOD、NH3-N 的标准不得高于规定标准，不过 2004 年上海政府出台的《上海市畜禽养殖管理办法》已经废止了《上海市畜禽污染防治暂行规定》。再如，2006 年天津市政府出台的政府规章《天津市畜禽养殖管理办法》明确规定了畜禽养殖过程中的禁止养殖区、控制养殖区和适度养殖区，畜禽养殖的具体规划延伸到基层。同时，将养殖场的规模进行量化规定，从而方便管理。该办法第 32 条规定: “本办法所称大中型畜禽养殖场，是指养殖规模在存栏量为 300 头以上的猪、100 头以上的牛、200 只以上的羊、1 万只以上的禽类的养殖场及其他相当规模的养殖场; 小型养殖场是指上述标准以下的养殖场。”

　　2. 2 我国畜禽养殖污染防治立法存在的问题

　　2. 2. 1 农村环境保护边缘化 在我国“重城市，轻农村”的经济发展模式下，环保立法工作的重心集中在城市和工业污染防治，农业污染和农民环境权益被严重忽 视。虽 然 自 2000 年以后颁布或修订了近 10 部法律明确强调农村污染防控，促进城乡环保监管一体化，但是其所制定的立法规范原则性、可操作性不强，法律实施效果不理想，农业污染日益严重，农业污染事件频发。农民在经济上的弱势和“城乡二元制”结构的特点导致其无法发声，再加上农民生产经营活动多以家庭为单位，分散性强，使农民群体难以团结起来维护自己的合法权益，农民的合法权益保障机制亟待进一步加强。农民积极参与农村生态环境保护，推进城乡协调发展的立法之路任重而道远。

　　2. 2. 2 缺少畜禽养殖污染防治单行法 数部法律部分内容涉及畜禽养殖污染治理问题。在法律层面上，《中华人民共和国环境保护法》被视为环保方面的 “宪法”，它规定了养殖企业的选址条件，但它忽视了养殖专业户在畜禽养殖业中所占比例，当专业户不当排污时，环保部门面临着处罚无法可依的窘境。《中华人民共和国畜牧法》虽然详细规定了畜禽养殖污染防治问题，但是其立法本质是一般畜禽养殖产业法，该法第 1 条规定本法立法目的是: “为了规范畜牧业生产经营行为，保障畜禽产品质量安全，保护和合理利用畜禽遗传资源，维护畜牧业生产经营者的合法权益，促进畜牧业持续健康发展”，本质上不是为了治理畜牧产业污染的。

　　从行政法规和部门规章层面，行政法规、部门规章分别是国务院和国务院下属部门制定的，法律效力与权力机关制定的法律比起来相差甚远，权威性不足。农村畜禽养殖污染迫切需要一部高权威性的专门法律 来 防 治，推进农村畜禽养殖业走绿色发展之路。

　　2. 2. 3 立法对散养畜禽的养殖专业户关注不够 大多数法律法规和规范性文件没有得到养殖专业户和散养户的关注。虽然现在的畜禽养殖向集约化、规模化转型，畜禽养殖场、养殖小区数量日益增加，但广大农村地区仍有大量的中小型养殖专业户、散养农户。法律法规忽视了养殖专业户和散养户，他们的一些严重不当行为游走在法律边缘，不在法律管制范围之内。另外，《畜禽规模养殖污染防治条例》没有对畜禽养殖场、养殖小区进行界定和定义，导致部分法律法规存在着混乱使用的情况。

　　2. 2. 4 畜禽养殖污染防治未建立起严格明确的责任机制 若畜禽养殖业者违法，将面临的惩罚可能有警告、罚款、排污收费、侵权赔偿、有期徒刑等。法律规定的处罚力度较低，如《畜禽规模养殖污染防治条例》规定的最高处罚为 50 万元( 选址在饮用水源保护区) 。但畜禽养殖污染很有可能造成的危害远不止50 万元的价值，如上海市黄浦江松江段水域漂浮死猪事件。规范还存在着原则性强、针对性弱的问题，意味着执行起来灵活性强、处罚力度低和可操作性不强、执法人员无法可依的情况，令部分养殖业者肆无忌惮地试探法律的底线。

　　《中华人民共和国刑法》在 1997 年才增设了“破坏环境资源保护罪”，其中仅一条与畜禽养殖污染相关，罪名是污染环境罪。现行的污染环境刑事犯罪构成要件偏高，惩罚力度较低，已不足以遏制日趋严重的恶性畜禽养殖污染事件。

　　2. 2. 5 地方立法缺位 各地方政府对畜禽养殖污染立法不够及时、重视程度不足，有的标准过于简单，没有令污染物排放标准量化、具体化、简单化，规范缺乏可操作性。个别地方农村畜禽养殖污染立法存在着空白，农村生态环境保护面临着零保障的困境。因此部分养殖场( 户) 存在布局不合理、选址随意的问题，养殖场距水源地较近，分布密集，大量畜牧产业污染不能及时有效处理。

　　3 发达国家及地区畜禽养殖污染防治先进经验

　　3. 1 美国

　　美国畜禽养殖业非常发达，立法工作非常严格细致，立法过程主要强调农牧结合，并提供高额的补贴资金。美国在 1987 年修订了《清洁水法》，并专门针对畜禽养殖过程中产生的面源污染进行了具体防治规划。美国政府通过环境激励项目对畜禽规模养殖场提供资金和政策的支持，从 1997 年开始，对养殖场环保设备进行补贴及对畜禽规模养殖中空气、土壤、水源等环保项目的投资力度逐年增加，据相关数据统计，美国政府对生猪规模养殖污染防治环保项目的投资力度由 1997 年的 2 000 万美元增加到 2014 年的 26 亿美元[4]。

　　美国的另一项污染防治措施就是形成了以“联邦—州—地方”三位一体的畜禽养殖污染防治体系。联邦政府制定了《净化水法案》《联邦水污染法》等法律，对污染防治进行概括性规定，州级立法将其制度化，地方立法根据自己的实际情况制定具体的规范，使中央到地方立法工作紧密衔接、环环相扣。

　　3. 2 日本

　　日本是世界上防治畜禽养殖污染立法最多的国家之一。日本为了有效防治畜禽养殖污染，出台了一系列的法律，如《公害基本法》《家畜排泄法》《水污染防治法》《恶臭防治法》等。日本对大型养殖场实施严格的准入制度，在城镇附近的养猪场的规模不得大于 50 头。政府要求各养殖场都必须设有配套的污染防治设施。

　　相关期刊推荐：《当代畜牧》是畜牧兽医类综合性技术刊物，杂志于1983年创刊，月刊，报道猪、鸡、牛、羊及特种经济动物的饲养管理、饲料配制、繁殖育种、疫病防治、市场行情、环境控制和畜牧机械信息等主要内容。信息量大，覆盖面广，实用性强。

　　政府设有专项污染防治经费用于鼓励建有畜禽养殖污染防治配套设施的养殖者。养殖者建设污染防治设施和对污染进行治理的费用的 1 /2 将由中央政府支出，1 /4 的费用由都道府县拨款，剩余的 1 /4 来自金 融 机 构 贷 款，大大减轻了养殖户的经济压力[5]。同时，各级政府投入大量的科研资金和农业人才对畜禽养殖污染防治以及可持续发展的问题进行研究，引导了畜禽养殖业的绿色发展。

　　3. 3 欧盟地区

　　欧盟在严格管理畜禽养殖污染上取得了有益的进展。《欧盟有机农业和有机农产品与有机食品标志法案》规定有机农产品的种植必须适度使用有机农业动物肥料，该法案推动了各成员国采用处理加工技术将畜禽粪便加工成符合欧盟标准的有机肥料用以生产有机作物[6]。欧盟各成员国联系实际情况均对粪便最低贮存的时间做了严格的规定，禁止或限制在特定季节施用粪肥。例如荷兰自 1984 年后不允许养殖户再扩大养殖规模，还开发出一套控制粪肥施用总量的粪肥交易系统; 丹麦等国要求养殖户配有防止粪便中氨逸失的加盖贮存设备。

　　4 我国对畜禽养殖污染防治立法完善的策略

　　4. 1 中央立法方向构想

　　4. 1. 1 环境权入宪 20 世纪西方社会就提出了环境权这一概念，环境权是自然人享有适宜自身生存和发展的良好生态环境的法律权利。我国更有学者为了实现环境公平的需要提出区分城市居民环境权和农民环境权，因为农民更为弱势更需要重视其环境权益和农村生态的可持续发展[7]。我国立法工作应当将环境权纳入《中华人民共和国宪法》框架中，打破城乡二元传统模式，使城市和农村环境权益保护机制并举，统筹人与自然和谐发展。

　　4. 1. 2 制订单行的畜禽养殖污染防治法 畜禽养殖污染防治措施散见于九部法律。《中华人民共和国畜牧法》的立法本质是促进产业发展而非防治畜禽养殖污染。国务院制定的条例是现在最系统规范防治污染的立法文件，但法律位阶不高。在畜禽养殖业发达的日本、欧盟各国无一不制定了严格细致的畜禽污染防治或与之紧密相关的单行法，来规范本国畜禽养殖业事前、事中、事后污染防控。鉴于各国先进经验，人大或人大常委会应制订并通过专门的畜禽养殖污染防控法律来规范养殖场、养殖小区、养殖场( 户) 的行为，提高规范可操作性。单行法客观上可以稳固政府部门的防治责任，改变畜禽养殖污染防治缺位的局面，细化污染防治体系。在单行法中强化畜禽养殖建档制度、严格准入制度，明确界定畜禽养殖专业户、养殖企业、养殖散户的定义与法律责任，并添加畜禽养殖污染监测等制度体系，促进畜禽产业规范发展。

　　4. 1. 3 明确立法方向 违反畜禽养殖污染防治法律的责任承担大都落在养殖场的“肩膀上”，应尽快把养殖专业户纳入畜禽养殖污染防治框架中。明确养殖专业户的地位与责任，有助于监督管理非点源污染。美国经过 10 年的努力，已成功治理了非点源污染。联邦政府没有划分养殖场、养殖户的责任，但其区别了点源性污染、非点源性污染的管理，本质上效果是一致的。根据我国国情，界定养殖户、养殖场、养殖小区的责任更为方便易懂，便于管理者监督执行，养殖场( 户) 易理解自己在法律中的位置，承担污染防治责任。

　　4. 1. 4 强化各方法律责任 由于环境的滞后性环境污染的恶果并不能迅速表现出来，周围受到污染的水土难以恢复原状，可以在《中华人民共和国侵权责任法》明确了环境污染民事责任和责任的追究形式的基础上，通过完善民事侵权立法，要求养殖场( 户) 给付 1 ～ 2 倍的惩罚性赔偿，用以治理周围水土，治疗居民后续因环境问题产生的疾病或为居民购买健康保险，保护农村及其居民环境权益。

　　在行政责任上，新《中华人民共和国环境保护法》在 惩 罚 力 度 上 迈 进 一 步，将罚款上限提升至 100 万，但行政上的“软肋”是监督难、执法难。完善行政责任是当前我国立法发展方向，可以借鉴日本、美国的问责制度，扩大承担责任主体，不仅应当追究土地使用者责任，而且应在明确行政部门内部分工的前提下，采取更严厉的立法措施追究行政监督主体执行不力、工作懈怠的责任。

　　不仅应当改进行政或民事立法，还应当扩大刑事处罚范围和力度。刑事手段惩罚是最严厉、最有效的治理途径，对一些主观上恶意严重污染环境且产生实际恶果的行为应当加以严惩。我国刑事立法起步晚、惩罚力度低，环保刑事立法工作应当考虑进一步提升惩罚力度，扩大惩罚范围，将严重的畜禽养殖污染纳入刑法的惩罚范围。

　　4. 1. 5 扩展畜禽养殖污染防治正向激励手段 畜禽养殖是一个微利行业，假如国家对畜禽养殖业污染防治不采取扶持政策，仅靠养殖户个体有效治理所付出的代价是昂贵的，加剧了畜产污染防治工作的困难。日本与美国畜禽养殖业在政府资金补贴、技术支持上取得了巨大的效益。我国常见的政府补贴方式主要有实物、现金、低息贷款、税收减免和技术补贴等[8]。立法上可以效仿日本与美国具体完善的补贴政策，我国应改变以现金为主的补贴模式，应当以大幅度增加技术指导、低息( 或无息) 贷款的补贴方式来推广沼气工程的建设与维护。我国也应增加污染防治补贴范围，目前有建设沼气池补贴、使用有机肥农业补贴等。沼气池的维护成本是高昂的，可增加维护费用的补贴和提供专业技术人员免费咨询和维护服务，以保障沼气池长期使用。同时，加大对畜禽养殖污染防治的科学手段的资金投入、人才投入，降低治污成本，提高治理效率。

　　4. 2 地方立法方向构想

　　4. 2. 1 紧密联系地方实际立法，适度超前 我国可以借鉴美国三位一体的立法模式。地方立法模式应当在法律法规的基础上详细化、特色化，根据本地畜禽养殖产业发展现状规划布局，提高农村土地利用率，细化辖区内禁养区、限养区以及适养区，要求科学选址，对居民区、水源区、屠宰厂( 场) 的距离最好有精确合理的规定。同时，明确本地养殖场、养殖小区畜禽存栏量，建立严格的审批程序、监督体系，控制养殖户的盲目发展，严格要求防治污染设施建设标准，推动清洁生产，保障健康安全的生态环境。通过给予补偿和优惠，推进不符合条件的养殖场、养殖专业户改进或搬迁。大胆借鉴发达国家或地区的经验，探索防控畜禽污染新策略，如农村公益诉讼制度、污染物排放总量控制制度等。

　　4. 2. 2 因地制宜发展适合自己的循环农业模式，引导畜禽养殖模式转型 畜禽养殖业面临着农牧脱节、种养分离的困局，各地应当根据自己的地理环境，立法倡导促进符合地方实际的农业模式，鼓励种养结合，减少化肥使用，增加有机肥使用比例。农村环境本质上属于“公共物品”，大家都存在着“搭便车”的心理，主观上环保意识低，需要地方政府加大对农村环境资金投入。农村地区有许多散养农户、小规模养殖户从事畜禽养殖，他们养殖成本较养殖场和大中规模养殖户高，所获取的利润更低，并且客观上也无力治理农村环境。地方政府应引导散养农户转型，提供无息贷款，为农户谋划新出路，增加经济收入，同时客观上减少畜禽养殖面源污染排放，改 善 农 村 生 态环境。——论文作者：徐 瑾，陈雨舒

　　参考文献:

　　[1] 朱宁.畜禽养殖户废弃物处理及其对养殖效果影响的实证研究[D].北京: 中国农业大学，2014.

　　[2] 刘娜.区域畜禽养殖污染特征及治理模式分析研究[D].呼和浩特: 内蒙古大学，2015.

　　[3] 彭新宇，张陆彪.农村环保有法才能有治: 从立法角度看我国畜禽养殖污染防治[J].环境经济，2009( Z1) : 85-89.

　　[4] 杨义风，王桂霞，孔祥才，等.美国生猪规模养殖污染治理对中国的启示[J].黑龙江畜牧兽医，2017( 10 下) : 11-14.

　　[5] 张飞.县域畜禽污染防治对策研究[D]. 郑 州: 河 南 农 业 大学，2010.

　　[6] 司晓磊.环境友好型生猪养殖产业体系的构建研究[D].南京: 南京农业大学，2010.

　　[7] 宗芳.管窥生态文明建设视域下的农民环境权保护[J].生态经济，2014，30( 2) : 49-51.

　　[8] 郭晓.规模化畜禽养殖业控制外部环境成本的补贴政策研究[D].重庆: 西南大学，2012.

文章名称：我国农村畜禽养殖污染防治立法问题探究

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