以家庭农场发展我国生态农业的法律对策探讨

来源：SCI期刊网 分类：农业论文 时间：2021-12-11 14:16 热度：

　　摘 要: 以家庭农场为主体发展生态农业是我国当代农业发展的战略选择，适时建立并完善家庭农场生态农业相关法律制度是中国特色农业现代化的重要保障。建立家庭农场主体法律制度、改革现行农地流转法律制度可以促进生态农业家庭农场在我国的形成; 建立适应家庭农场发展要求的农产品认证法律制度能够有效提高家庭农场生态农产品的市场信任度; 完善相关法律制度促进家庭农场生态农产品 C2C 交易的发展可以为家庭农场生态农产品交易的活跃提供广阔的平台。

　　关键词: 生态农业; 家庭农场; 农产品认证; C2C 商业

　　生态农业是一个宽泛的概念，与高投入、高索取、高排泄的石油农业或称机械农业相对，目前尚无确定的技术和质量标准，是指以生态方法进行生产的农业方式。生态农业与日本的环境保全型农业相似: 日本农林水产省将环境保全型农业定义为“要充分发挥农业所拥有的物质循环功能，不断协调与生产力提高间的关系，通过土壤复壮，减少化肥、农药的使用，减轻对环境的负荷，是具有持续性的农业”[1]。发展生态农业可以提高食品质量，增加农业收入，促进农民就业，保护生态环境; 生态农业可以充分发挥农业本身的多重价值，实现人类与自然的和谐发展，是我国建设新型农村的必要途径。

　　虽然我国生态农业的发展自 20 世纪 70 年代末以来已经经历了 30 多年的实践并取得了很多成果，但目前生态农业在我国农业总体中所占的比例还很小，生态农业的发展也面临着一些困境: 一方面市场满足不了消费者对生态农产品的大量需求，另一方面大量品质优良的生态农产品难以得到消费者认可。究其原因，消费者对生态农产品市场缺乏信任是造成这一困境的主要根源: 由于生态农产品属于信息学中的“信任品”———即消费者难以通过简单的查验或实际消费确定产品品质，只能以专业检测技术或产品以外的其他因素如信仰、习惯、情感等对其建立信任[2]，而信息严重不对称致使我国农产品市场形成消费者逆向选择效应①，以致价格低廉的机械农产品严重挤压高品质生态农产品的生存空间; 相关法律制度的不完善导致受到损害的消费者难以获得有效赔偿，更降低了社会对生态农产品市场的信任度。制度在推动一个国家经济和社会发展中具有决定性的作用，因此以积极主动的制度供给方式、用法律的方法提高社会对生态农产品市场的认同度和信任度，是我国生态农业走出困境的必由之路。

　　一、以立法方式推动家庭农场为主体的生态农业发展模式

　　信任对具有一定规模的生产经营主体具有依赖性[3]。目前我国生态农业以小农户生产经营为主，根据国家统计局网站数据，2012 年我国农村居民家庭经营农地( 包括耕地、山地、家庭园地和家庭养殖水面) 面积仅为 2. 96 亩/人，并且这一数值多年变化不大; 根据 2011 年统计数据以每户农户 3. 6 人计算[4]，我国平均每户农户经营的农地面积只有 10. 7 亩左右，在山区每个农户经营的农地更少。生产规模过小不便于产品品质信息传递，一些生态农产品信息媒介甚至将小农户生产者排除在外，小农户承担赔偿责任能力弱难以在直接市场中建立信用，经销商也因为担心在赔偿消费者之后追偿困难而不愿意采购小农户所生产的生态农产品，这些都决定了目前以小农户生产经营为主的生态农产品市场发展困难。因此克服我国生态农业面临的困境首先需要以规模化生产主体作为生态农业主要生产经营者。

　　( 一) 我国应当以家庭农场为主体发展生态农业

　　有观点认为大型农业企业更容易获得消费者信任，我国应当由大型农业企业作为生态农业生产经营主体。但由于理性和控制跨度具有有限性等原因企业的效益并不一定随规模的增大而递增[5]，实践已经证明由于生态农业生产及管理人工成本过高，随着生态农业企业规模不断增大边际效应却逐渐下降，甚至为负值; 有国外学者也通过研究发现大型农业企业适合发展较低劳动力监控要求、资本密集型农业，不适合发展高劳动力监测要求的农业[6]; 加之大型农业企业不适合山地和丘陵等农田狭小地区，以及存在垄断危险等，所以大型农业企业不能作为我国生态农业生产经营的主要力量。

　　我国生态农业生产经营主体的选择应当从以下几个方面考虑: 从我国农业布局来看，农田广阔地区更适合发展大规模机械化农业以保障我国粮食数量安全，山地、丘陵等地区适合适度规模经营生态农业作为机械化农业的补充; 从生产要求来看，生态农业可以延续我国传统的家庭组织方式进行生产，现代生态农业就是以东亚传统农业为原型发展起来的: 20 世纪初，当时美国农业部土地管理局局长 King 考察了东亚几国农业数千年兴盛不衰的经验并介绍给西方，这种符合生态规律的农业方式得到了西方国家的广泛采用，并逐渐发展成为现代生态农业[7]; 从农业发展战略来看，十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出在我国构建新型农业生产经营体系中要坚持家庭经营在农业中的基础性地位，2014 年中央 1 号文件指出推进中国特色农业现代化进程中要坚持以家庭经营为基础，2014 年初两会的政府工作报告中再一次强调我国农村改革要坚持家庭经营的基础性地位。因此，从我国的国情出发，我国生态农业的发展适合采用以家庭为单位进行适度规模生产经营的家庭农场模式。

　　家庭农场在国外是一种早已成熟的农业生产经营主体，各国对家庭农场的界定略有不同，但由家庭经营是各国家庭农场的共同内涵，美国农业部网站将家庭农场界定为“没有雇佣经理、不含非家庭成员的法人或合作组织的农场”[8]。很多发达国家如日本、德国和美国的农业生产都是以家庭农场为主，近年来我国台湾地区家庭农场的经营模式也得到迅速发展。美国各类农场中家庭农场约占 87% ，合伙农场占 10% ，公司农场占 3% ，由于许多合伙农场和公司农场也以家庭农场为依托，因此实际上美国的农场几乎都是家庭农场[9]。在我国，家庭农场由 2013 年中央 1 号文件首次正式提出，根据相关政策我国的家庭农场应当兼具规模适中、以家庭为单位组织生产的特点，是指 “以家庭成员为主要劳动力，从事农业规模化、商品化生产经营，并以农业收入为家庭主要收入来源的新型农业经营主体”[10]。家庭农场与改革开放过程中出现的专业大户相似，但专业大户往往规模较大，雇工较多，导致成本较高，且专业大户只是一种约定俗成的称谓，不需要注册登记从而缺乏明确的法律主体地位; 而家庭农场规模适中，以家庭成员为主要劳动力，成本较低，且成立家庭农场需要经过工商部门登记，明确的法律主体地位使家庭农场可以获得更好的法律保障和支持。因此，由专业大户“升级版”的家庭农场最适合作为我国生态农业主要生产经营主体。

　　( 二) 加快符合生态农业发展要求的家庭农场立法

　　完善的法律制度促进了美国等发达国家家庭农场的繁荣。美国国会自 20 世纪 30 年代起每五年就会修订一次农业法，目前涉及到农业各方面的法律已经达到 31 部，这些法律中明确规定了家庭农场的权利和义务，为家庭农场的发展提供了良好的 法 律 环 境 和 法 律 依 据[11]; 德 国 在《农 业法》、《土地交易法》以及以完备著称的《土地整理法》中，规定了与家庭农场相关的几乎所有法律问题[12]; 日本自 20 世纪 70 年代起通过制定大量法案，为家庭农场提供了各方面的法律依据，促进农地适度规模经营; 我国台湾地区在目前的农地适度规模经营过程中也通过颁布和修改法案来促进家庭农场的形成。

　　根据相关政策，家庭农场在我国应当属于商事主体，我国商事主体资格的取得采纳强制注册主义做法，各类商事经营者必须进行核准注册才能进行经营活动[13]，但目前家庭农场在我国还只是停留在政策层面，法律中并未设有家庭农场主体类别。家庭农场在我国正式提出之后，各地纷纷制定相关地方法规和地方规章，地方法的变通做法一般都是规定根据申请，以多种商事主体进行注册，各式家庭农场随之在各地注册成立; 目前家庭农场以个体工商户和个人独资企业进行注册的较多，也有少量以公司形式进行注册。由于家庭农场与我国现有的法律主体类别都有一定区别，目前的注册方式不利于对家庭农场进行有针对性的引导和扶持，还会减少家庭农场的成立: 根据农业部统计数据，截至 2012 年底我国符合家庭农场标准的农业生产主体有 87. 7 万个[14]，但目前正式注册的家庭农场数量却远远低于这一数值。为了加强对家庭农场进行针对性的引导和支持，促进家庭农场的成立和发展，我国应当在农业基本法中设立独立的家庭农场法律主体类别。《中华人民共和国农业法》应当在第二章“农业生产经营体制”中增加规定: 国家鼓励农民在家庭承包经营的基础上通过土地流转等方式成立家庭农场，并对家庭农场的概念、注册标准、权利和义务等作出明确规定。

　　此外，目前地方法规定的不一致还造成了我国家庭农场基本制度混乱，建立统一的家庭农场基本法律制度是我国的长远选择。我国应循序渐进，以各地的家庭农场地方立法实践为起点，积累立法经验，先期可以由农业部联合其他有关部门制定家庭农场部门规章，待立法时机成熟后出台《家庭农场法》，对家庭农场成立标准、注册程序、组织结构、扶持政策、法律责任等基本制度作出统一法律规定，各地再依据《家庭农场法》根据当地实际情况因地制宜制定具体实施办法，共同形成我国家庭农场法律体系。

　　( 三) 改革现行农地流转法律制度以促进家庭农场形成

　　以家庭农场发展生态农业需要以农地流转实现适度规模化经营。目前我国农地流转实践面临的问题主要有两点: 一是缺乏信息平台和组织协调等农地流转服务制度，二是缺乏促进农地流转的配套制度。

　　日本以及我国台湾地区与我国农业条件相似，都是人多地少的国家和地区，因此日本和我国台湾地区的农地流转集中过程对我国很有借鉴意义，而以法律推动和保障农地适度规模经营是日本和台湾的共同经验。其中，在农地流转服务方面，日本除了制定和完善《农业协同组织法》之外还制定了 12 项附属法令，例如《农协 会 并 助 成法》、《关于农业协同组织监查士选任资格》等[11]，这些法案确立了农业委员会作为公共事业团体承担农地流转中介和服务工作的制度[15]; 我国台湾自20 世纪50 年代起通过陆续颁布《农民运动指导方案》、《改进台湾省各级农会暂行办法》和《农会法》，建立了农会制度，主要由农会承担农地流转服务工作[16]。我国农地流转实践中也有相似的成功经验: 浙江绍兴地区设立了县、镇、乡三级结构的农地流转服务机构，进行农地流转登记、供求信息发布、项目推荐指导，以及调处纠纷等服务，在实践中取得了良好的效果。借鉴日本和台湾地区的经验，并结合浙江绍兴的实践，我国应当充分发挥政府在农地流转中的信息平台功能和组织协调作用，《农村土地承包经营权流转管理办法》中应当增加规定: 我国在县级以下政府农业部门中成立农地流转服务机构，其具体工作包括农地流转登记和供求信息发布、农地流转组织协调、农地流转项目规划、农地流转合同审核服务、农地流转法制宣传等。此外农业部还应当出台具体实施办法建立农地流转服务具体法律制度。

　　农地流转是一个系统工程，不只是涉及流转的过程，还与适度规模经营后的经济收益、农村社会保障、农村金融以及农业经营风险等问题密切相关。日本农地适度规模经营改革成功的关键之一就是通过修改和发布《农地法》、《农促法》、《有关农业委员会的法律》、《半岛振兴法》、《山区振兴法》等法律建立了多项配套制度促进农地流转: 认定农业生产者制度使骨干农业生产者享受更多的政府扶持，有利于农地向骨干农业生产者适度集中; 特定法人土地租赁制度为企业法人租赁农地设立了特定的限制; 农民退休金制度有效保障了老年农民离农以后的晚年生活，有效促进了农业经营队伍年轻化; 市民农园土地流转制度设立了市民从事农业生产的一整套制度[15]。台湾地区也以法律建立了由行政院农业发展委员会、农业科研所、学院的农业推广委员会，以及农会等组成的庞大农政架构及农民组织体系促进农地适度规模经营[16]。借鉴日本和台湾地区的经验，我国也应当建立或完善配套法律制度促进农地流转: 《农村土地承包经营权流转管理办法》应当增加“配套制度”一章，规定我国在农业技术指导、农业项目扶持、农村社会保障、农村金融以及农业保险等方面建立配套制度促进农地适度规模经营，作为我国农地流转配套制度的总领性规定; 同时以上领域的具体法律规范也应当进行修改，增加促进农地适度规模经营的具体法律制度，共同形成我国农地流转配套制度法律体系。

　　二、建立适应家庭农场发展要求的生态农产品认证法律制度

　　家庭农场适度规模化生产经营为生态农产品品质和生产者责任承担能力得到消费者信任提供了前提，我们要在此基础上进一步提高消费者对家庭农场生态农产品市场的信任。目前我国经济法律领域存在对执法机构倚重过度、对来源于社会和市场的法律实施路径较为轻视的问题，事实上以法律推动市场主体自律是规制市场更加行之有效的方式[17]。认证能减少从生产者到消费者市场渠道中的信息不对称[18]，有效促进市场主体自律，认证方式在各国的兴起反映了农产品质量管理从政府向社会和市场转移的全球趋势[19]，因此完善我国的生态农产品认证体系是促进我国家庭农场生态农业发展的又一重要任务。

　　( 一) 促进家庭农场生态农产品进行认证

　　目前我国生态农产品适用的权威产品认证只有无公害农产品、绿色食品和有机食品三个类别，与生态农产品分别是包含或交叉关系: 有机农产品都属于生态农产品，大部分以生态方式生产的绿色农产品( 分为 A 级和 AA 级) 和无公害农产品也属于生态农产品。但生态农产品还包括很多其它以生态方式进行生产但没有经过以上认证或不符合以上认证标准的农产品，加之兼具适中规模和家庭经营特点的家庭农场生产方式又非常灵活，因此生态农产品、尤其是家庭农场所生产的生态农产品难以全部纳入现有的权威认证体系。美国主要的生态农产品认证有有机食品认证、公平贸易认证、安格斯牛肉认证、俄克拉荷马制造认证、“海豚安全”金枪鱼标志认证等①，“多元化的农产品认证分别满足了政府、生产者和消费者不同需求”[20]; 日本环境保全型农业主要包括有机农业、SEQ 农产品和特别栽培农产品，其中特别栽培农产品由地方政府根据各地实际情况制定各自的地方认证标准[21]，多种认证标准构成了涵盖范围广泛的认证体系。与以上国家相比我国适合生态农产品的认证种类过少，借鉴国外经验，我国应当以法律建立针对不同农产品种类、多种方式、多种标准的权威认证体系: 如建立具有公信力的“散养鸡蛋”、“粮食猪肉”、“野生食用菌”等多种认证种类，发展和完善如“无农药认证”、“低碳认证”、各种产地认证等多种认证方式，并设立多种认证标准，建立具有权威性的多层次认证体系来促进家庭农场生态农产品进行认证。

　　此外，认证费用负担也在一定程度上阻碍了家庭农场对生态农产品进行认证。以我国现有的三种生态农产品认证为例: 目前有机食品认证收费包括现场检查人员的食宿差旅费、认证费和检测费等，绿色食品认证费用主要有认证费、标志使用费、检测费用等，无公害认证只收取认证成本费用，主要是检测费用，此外以后将建立的各种生态农产品认证也会都有一定的费用。这些费用对规模不大、资金不多的家庭农场都会形成不同程度的负担，有国外学者也通过研究发现第三方认证费用会成为阻碍发展中国家小生产者通过农产品认证方式进入市场的重要壁垒[22]。为减轻家庭农场进行生态农产品认证的经济负担，我国应当建立家庭农场生态农产品认证财政补贴制度，《认证认可条例》应当增加规定: 家庭农场等中小规模农业生产单位进行生态农产品认证的，由财政给予一定补贴。此外农业部还应当出台具体的补贴条例，对补贴的范围、比例、方式等作出详细规定，建立具有可操作性的家庭农场生态农产品认证补贴法律制度体系。

　　( 二) 提高生态农产品认证欺诈的法律责任

　　我国现有的几种生态认证普遍缺乏严格性，获得认证的农产品仍然受到消费者质疑。有学者对内蒙古地区获得绿色食品认证的企业进行调查发现这些企业普遍使用普通原料加工绿色食品，只是加工条件较好[23]。缺乏严格性的生态认证还是没有从本质上把常规农产品与生态农产品区分开来，消费者对获得认证的生态农产品的信任度依旧不高，我国生态农产品市场仍然表现为“半柠檬状态”②。生态农产品生产者在认证中的欺诈行为主要有三种: 一是以欺骗、贿赂等不正当手段取得标志使用权，二是获得认证后不按认证标准进行生产，三是在最终产品中掺杂掺假、以次充好。由于农业生产的一些固有特点，通过加强对产地环境和生产过程监管来提高认证严格性的成本过高、并且效果也并不理想，从成本和效果两方面考虑，为生产者设立严格法律责任来保证认证农产品品质是我国最佳的立法选择。——论文作者：胡光志，陈 雪

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文章名称：以家庭农场发展我国生态农业的法律对策探讨

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