政府投资市政工程精细化管理的研究

来源：SCI期刊网 分类：农业论文 时间：2021-10-25 08:20 热度：

　　[摘　要]政府投资市政工程是关系到城市是否可以可持续发展，关系到人民是否能安居乐业的一项重大使命。只有如“绣花”般精细的市政工程管理，才能真正传递出其为城市服务的“温度”。将“内部控制理论”与“风险管理理论”相融合，通过对政府投资市政工程应预防发生的问题进行分析，提出构建“内部审计贯穿内部控制全程，以审计行为提高控制力度，以绩效评价落实风险管理”的“科学化、精细化、智能化”的政府投资市政工程管理模式，以供有关政府投资市政工程监管部门进行参考。

　　[关键词]政府投资市政工程;内部控制;风险管理;内部审计;绩效评价

　　“城市管理应像绣花一样精细”。这是习总书记对城市精细化管理提出的要求。市政工程作为城市管理中的重要组成部分，精细化管理更是任重道远。市政工程具有周期长、价值大、交易在先、生产在后、管理难度大的特点。一些政府投资市政工程存在不按照建设程序实施，权力过于集中，缺乏有效的监督，财务管理不规范等内部控制管理缺位的问题。有效地加强内部控制精细化管理是确保政府投资市政工程合规合法，满足社会效益和经济效益，优化政府基础设施管理的创新举措。而要就政府投资市政工程的内部控制进行精细化管理就必须借助全过程审计手段，实行工作流程审计，实行项目建设关键点位的跟踪审计，为项目的建设提供监督、建议和服务，动态规范整个建设过程。我们从以下应预防发生的问题中可以更好地去探索这种精细化管理如何建立健全。

　　一、政府投资市政工程应预防发生的问题

　　(一)项目管理应预防的问题

　　1.投资决策前期准备不充分，造成财政资金损失某些政府投资市政工程项目可行性研究及初步设计留于形式，或业主单位自筹资金不到位而使项目无法进行，导致项目取消，或是项目建成不符合实际需求，造成财政资源结构性浪费。

　　2.未编报可行性研究报告和初步设计

　　某市政工程项目未编报可行性研究报告和初步设计，方案设计批准后直接进入施工图设计。

　　3.违反基本建设程序，滞后报批调整概算

　　某市政工程项目建设单位不遵守《政府投资条例》(中华人民共和国国务院令712号)的相关规定，在招标过程中已发现建安工程费用已大幅突破设计概算的情况下，未及时向原初步设计批复部门报批，继续实施项目建设，直到工程建设完成后，才按实报实销的方式，向原批复部门报请调整概算，后虽经批准，但调概严重滞后，概算调增超过10%，在概算调增未得到批准的前提下，已支付工程款超过概算10%以上。

　　4.项目招标过程中的不规范

　　在市政工程项目招标过程中存在部分招标过程不规范，违反《招标法》的行为。比如：(1)在自中标通知书发出之日起30日内，招标人未按照招标文件和中标人的投标文件订立书面合同;(2)招标人和中标人再行订立背离合同实质性内容的附加协议;(3)招投标活动擅自废标、串标、围标;(4)评标专家组成不符合要求，例如，评标委员会成员构成不符合《中华人民共和国招标法》中技术、经济等方面的专家不得少于成员总数的三分之二的规定;(5)开标时间与招标时间不符;(6)为让利益相关人中标而任意调整报价口径;(7)设计及部分专业工程未严格执行招投标制度，且存在违法转包情况;(8)部分项目化整为零规避招标。

　　(二)资金管理应预防发生的问题

　　市政工程项目的各个环节，从立项到设计，又从勘测到开工，再从施工到建成，都需要资金支持。我国政府投资市政工程资金管理现存的主要问题有：

　　1.项目批复下达变更常有，超概算现象严重

　　当前，我国部分市政工程项目概算超估算、预算超概算、决算超预算的现象常有发生，甚至管理部门已下达的概算批复，因领导意图变化常有调整，有些是在施工过程中施工方通过一些方式获得增加工程量联系单，有些项目的建设更是不符合城市总体规划，随意性很大，这使得一些市政工程项目越建资金缺口越大，严重时甚至影响到工程的质量。部分项目边审批、边设计、边施工现象突出，前期工作粗糙，论证不充分，导致施工过程设计变更频繁、设备选型和使用不合理，造成很大浪费。个别项目甚至是工程竣工后才补报项目初步设计审批，此时项目初步设计审批已完全失去意义。有的项目更是先斩后奏，项目计划留于形式，实际情况与计划脱离，盲目扩大投资规模，提高项目档次，出现严重的“三超”现象。也有建设单位因缺乏工程技术人员，在签订工程建设合同时，对工程材料价款结算依据、方式考虑不全，以致造成投资超概算。

　　2.资金计划不准确，项目资金混用，未按合同付款

　　目前有部分市政工程建设管理单位未按工程进度和合同签订情况申请财政资金，资金计划的制定随意性大，项目资金也存在混用不调整资产预算的情况，计划预算留于形式，违反财经管理制度，与财政资金预算统筹安排的原则相违背，这不仅可能造成建设资金无法及时拨付，从而影响工期和质量，也会造成财政资金管理失控，上级部门无法及时了解基层财政资金的使用情况。也有部分建设单位未按合同规定的付款要求付款，既给项目资金带来损失风险，违反建设管理程序要求，又给财政计划统筹安排资金带来困难，不利于财政资金使用的安全和有效。合同中规定的履约保证金和质量保证金，有些单位对合同条款形同虚设，不按合同要求收取，一旦工程出现问题，自控能力全无，在法律诉讼中出现被动。

　　3.已竣工的项目不及时办理竣工决算手续

　　《基本建设财务管理规定》的通知(财建[2002]394号)规定：“建设单位及其主管部门应加强对基本建设项目竣工财务决算的组织领导，组织专门人员，及时编制竣工财务决算。设计、施工、监理等单位应积极配合建设单位做好竣工财务决算编制工作。建设单位应在项目竣工后三个月内完成竣工财务决算的编制工作。在竣工财务决算未经批复之前，原机构不得撤销，项目负责人及财务主管人员不得调离。”《基本建设财务规则》(中华人民共和国财政部令第81号)规定：“财政部门和项目主管部门对项目竣工财务决算实行先审核、后批复的办法，可以委托预算评审机构或者有专业能力的社会中介机构进行审核。对符合条件的，应当在6个月内批复。”

　　然而现实情况是：有些市政工程项目工程竣工已交付使用很长时间，但施工单位却迟迟不报审竣工决算。竣工决算书和工程财务决算报表不及时报审，一方面会给审核工作带来较多的困难，另一方面，项目竣工结算不及时，就不能及时结转固定资产，从而造成资产账面流失，单位资产管理混乱。

　　二、建立健全内部审计制度，推进内部制度的完善

　　通过内部审计，可以找出市政工程建设单位内控制度制定与落实上存在的问题，从而进一步完善内部控制制度的建设。建设单位可以设立专门的内审机构，或是由单位负责人、财务部门、工程管理部门、办公室联合组成内部审计检查小组，或是聘请外部审计事务所，按照工程建设的关键控制点——“立项、设计、施工、验收和报审”和贯穿服务项目建设的计划财务管理，对市政工程进行事中专项审计，事后结算审计，重点审查以下几项内容：

　　(一)内控制度的合法、合规性审查

　　建设项目的内部控制制度不能与国家法律、法规和上级主管部门的有关规定相违背或相抵触。重点关注招投标、合同管理制度与国家现行法律法规的符合性审查，并结合项目的组织管理形式和行业管理经验，关注内控制度的适用性，避免制度的设计缺陷。

　　(二)岗位责任的控制与落实

　　审查内控制度规定的权责是否涵盖了整个建设项目的控制和实施，有无“盲区”。实施建设项目负责制，责任划分是否清晰，是否明确责任到人，是否有具体的控制措施作保障。

　　(三)岗位分工与授权管理

　　审计单位是否制定各项业务岗位的责任制度，是否明确相关部门和岗位的职责和权限，是否工程项目管理岗位做到了不相容岗位的分离、制约和监督。重点审计项目管理岗中项目建议、可行性研究与项目决策，概预算编制与审核，项目实施现场管理，项目联系单审核内部监理是否相分离;同时重点审查价款支付中财务岗位是否符合会计人员配备要求;也要查看是否明确工程审计报审和财务审计报审的职能科室，以防止出现科室工作推诿、不报审的现象。

　　重点审计单位项目授权的可行性研究、招标、建设项目施工、建设项目监理、建设项目预(决)算委托等内容。审计内控制度的制控权方式、授权权限及对应的职责。在进行建设项目委托招标和委托监理时，审计内控制度要能做到委托行为合法、合规、合理，同时要明确受托方的权利和职责。对已中标的建设项目中标方在获得施工授权后不得进行分包和转包，不得有超出授权职责以外的行为。审计中要对上述行为进行重点审查。

　　(四)业务流程风险点控制

　　是指审计通过标准程序和规范手续对建设项目进行全过程关键点位风险控制。事先规定项目建设过程中所必须具备的环节及先后顺序。审查业务的处理手续是否齐备。审查程序的前后流程衔接上是否中断或重复，审计工程变更是否按相关法律或政府文件要求，建设单位内部控制规定进行。审计竣工验收的资料是否齐全，验收成员组成是否符合相关法律要求，验收流程是否符合法律要求和行业规则，验收手续是否完整。审计施工合同履约阶段的履约保证、质量保证、结算支付是否依据合同的规定进行。

　　(五)计划财务制度控制

　　审查是否实行目标预算控制，是否对项目建设进行预算目标的编制、执行、考核、对建设活动进行事前、事中事后控制。审查有无违反国家规定的财政、财务收支行为。审查建设资金来源、到位、使用的真实性、结余资金是否及时上交财政。审查工程决算报审，财务结算报审是否及时，资料是否完备。

　　三、创新内控制度管理思路，落实绩效评价管理力度

　　(一)建立严密有效的项目成本流程跟踪内审制度

　　建立工程项目成本流程跟踪内审管理制度，应制定好标准和指标，并进行层层分解。实施以预防为主的监控手段。建设单位应设立专职预决算管理人员，对中介机构提供的概算、预算、报审材料进行复审，对勘察设计、预算和概算严格控制，加强核实，对主要是对直接材料费、人工费、机械费和间接管理费实施事前、事中、事后审查。

　　(二)加强对项目关键控制点的管理

　　1.做好充分的规划和准备性调查研究

　　在立项时，建设单位应对拟建设项目做好充分的规划和准备性调查研究。对项目建设的必要性做出分析，对拟建项目进行总体轮廓设想，出具项目建议书。可行性研究必须在社会效益、成本经济等方面进行全面的分析，对建设方案进行评比，得出最佳方案。大型项目的建设、大型设备的引进和重大技改项目都需要进行可行性研究。非生产性项目、小型项目和管线项目可不进行可行性研究。项目主管单位或业主，根据评估单位的项目可行性论证，结合其他实际情况，对项目是否要建设、何时来建设等进行审查。对单纯更换设备的工程，需要有必要性研究方案。

　　2.对勘察设计、概预算严格控制，加强核实

　　立项后，政府投资工程的内部控制的基础在于工程的设计和概预算。建设单位预决算管理人员应认真审查和核实工程设计概预算，包括编制依据是否合理、概预算项目是否完整，是否少报、多报、漏报、多列、错列。

　　3.加强预算管理，强化对招标的事前审查

　　在审查工程预算时，审查是否招标采用了投标限价政策，即在预算的基础上下浮一定比例作为最高限价，投标单位报价超过最高限价的即为废标。以防止因投标单位围标而导致中标价虚高。同时，为了防止出现“预算太高造成国有资产流失，预算太低有可能导致“流标”的现象，审计部门对编制的每一份预算都应进行认真审核，发现问题便要求其调整。对于预算中的材料价格按定额加市场价取平均价格计算，对明确要使用进口材料的应就使用进口材料的合规性问题要求建设部门出具相关财政许可文件或批复。内控审计要对标底进行二审，以控制工程造价。

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　　在审查招标文件时，招标项目不同，招标文件的要点也不同。因此，应科学、合理地选择审计的重点，抓住对投资金额影响较大，且事后审计难度较大，甚至出了问题也无法挽回的内容作为审核控制造价的重点。注重在强制性要求、评标方法、履约保证、付款方式、质量保证、工程结算等原则性问题上提出可操作性的建议。例如尽量量化商务、技术分的评分标准，增加客观因素的评分系数，以减少主观因素对打分的影响;尽量降低预付款比例，提高质保金的比例，清单外项目的计价必须按中标价对预算价的下浮率下浮等。通过事前把关，不仅在一定程度上维护了招投标的公正性，也减少了合同纠纷，更是降低了建设成本。

　　同时，内审部门应严格按照《招标法》的规定，审查是否有违反规定在招标条款中出现带资施工的，是否有拆分项目以规避招标的。

　　4.科学制定资金计划，控制施工成本

　　建设单位应结合立项情况、中标金额、工程进度和合同签订情况等，按实际需求科学、合理地制定工程项目资金计划。工程施工阶段，财务部门要强化财务管理，按照资金计划、工程进度、相关管理人员签字、合同协议等，认真审核每一笔需支付的工程款项。严格遵守资金用途，专款专用。

　　5.把好竣工决算最后关口，做好项目管理信息全程反馈

　　建设单位工程管理部门对已竣工验收的项目要及时进行工程决算申报。在财政部门对工程决算进行审批后，财务部门应及时组织项目财务决算，对前期费用和工程决算费用报请财务结算审计，按支付流程及时做好决算和结算补差、资产入账等工作，并对工程项目支出进行财务分析，对工程投资做出合理评估，并为以后项目决策提供数据资料和风险防范信息。

　　(三)加强绩效评价量化考核管理

　　管理大师彼德·德鲁克曾说过“如果不能衡量，就无法管理”。如何来衡量市政工程做得好不好，只有通过绩效评价来完成，而为了减少人为因素对绩效评价的干扰，为了绩效评价更为公正、公平，为了绩效评价具有可操作性，绩效评价的量化指标可以让数字的硬性来体现市政工程的完成效果，因此，我们可以根据工程进度细化具体的量化指标来考核工程的成效。比如说以资金利用率来考核到位资金的使用效率，以工程概算执行率来考核工程项目立项的严紧度，以资金支出规范率来考核资金是否按立项要求在使用，以招投标率为评价是否合乎招标法在管理工程前期工作，以完工与设计对比率来评价是否依照设计施工等等。通过可量化的绩效评价一方面能对已完工的市政工程进行科学精细的分析，同时也能寻找问题，为今后的其他市政工程项目的进行提供管理经验。

　　市政工程的每一个节点皆是大事。优化市政工程管理模式，就像穿针引线一样，不仅要细致认真，还得心灵手巧，需要把精细化管理的理念、手段、要求融入到市政工程法规、建设管理单位的内部控制管理、社会成员参与的绩效评价监督等方方面面中去。“绣花”般精细管理市政工程既需要内部控制、风险管理、内部审计和绩效评价这些“硬核”技术，也需要各级市政工程管理负责人用心用情，在为民服务方面精益求精。——论文作者：谢吉丽

文章名称：政府投资市政工程精细化管理的研究

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