英国邻里发展规划探析：以大伦敦地区为例

来源：SCI期刊网 分类：经济论文 时间：2021-11-20 15:15 热度：

　　摘要：2011英国政府颁布了《地方法》，其出台宣告了区域空间战略的废除，邻里发展规划被引入作为新的规划层次，社区邻里成为重要的治理单元和主体。这一规划改革意味着英国城乡规划体系从“自上而下”单向治理模式演变为“自上而下”与“自下而上”并行的双向治理模式，进而产生不同层级间的传导和反馈也形成的互动机制。本文首先回顾英国邻里发展规划背景、演变与特征，对大伦敦区域邻里发展规划开展现状的空间分布差异及其影响因子的定量测度，就典型地区的规划制定与实施特征进行对比研究，梳理当前英国社区发展规划的得失，总结英国超大城市社区治理的路径及其对我国相关规划与建设的借鉴意义。

　　关键词：地方主义;邻里发展规划;社区治理;规划体系;超大城市;

　　引言

　　2011年英国颁布了《地方主义法》(LocalismAct2011)，正式宣告英国空间规划体系进入新时期：“区域空间战略”被撤销，“邻里规划”启动，规划程序被大幅简化，规划审批权限全面下放以赋能本地社区机构，提升社区居民作为决策主体的地位[1]。因此，邻里规划作为地方主义的一种体现，其脱胎于社区的地方主义与经济自由主义的一种协同考量。时任英国政府希望通过这一举措，一方面消除传统规划应变能力与效率低下等弊端，另一方面释放经济潜能，扭转日益衰退的国内经济形势。这一规划改革暗示英国城乡规划体系进入“自上而下”与“自下而上”规划协同的双向治理时期，重视二者间传导和反馈形成的互动机制，以保证规划的时效性与绩效。

　　在当前英国的规划体系中，邻里赋能成为其最为重要的特点。社区治理不再是通常规划传导体系的末梢，而是自下而上规划的一个起点。因此，邻里成为多个社区单元自发组织形成的“社区群”，是社区居民表达共同诉求的空间单元，进而成为传统城市空间体系之外的一种新的治理单元，其对应的邻里论坛(neighbourhoodforum)则成为新的参与主体——这改变了英国传统社区治理的边界和精度。邻里发展规划因此是了解英国规划体系变革的重要视角，也是理解其社区治理变革的重要途径。

　　在邻里发展规划提出近10年之际，本文试图回顾既往邻里发展规划编制实施的历程，并以大伦敦区内邻里发展规划编制现状为研究对象，通过定量与定性研究相结合，批判性地解读英国邻里发展规划的特点、经验与教训。本文采用“回顾—特征解析—案例分析—讨论”的结构，首先回顾了邻里发展规划的背景、内容与特点;通过逻辑回归和判别分析分别解析了大伦敦地区邻里发展规划现状的空间差异及其影响因子，介绍并对比两个典型地区的邻里发展规划内容和实施效果差异，最后讨论英国邻里发展规划的得失，以及对我国超大城市社区治理的借鉴意义。

　　1英国邻里发展规划回顾

　　1.1英国空间规划体系的演进与邻里发展规划的诞生

　　英国的空间规划体系在历史上经过数次改革，反映出对应规划哲学在各个时期的演变(图1)。受地方主义思潮影响，历史上的英国空间规划体系演变呈现出“向上简化，向下放权”的典型趋势[1-3]。2003年以前英国的规划体系主要在延续1968《城乡规划法》制定以来所建立的“二级”(two-tier)法定规划体系——即分别基于郡(county)与区(district)的上级和地方政府的事权管理体系，形成了郡尺度的“结构规划”和区尺度的“地方规划”，并只针对若干大都市区独立编制单一发展规划，形成了一种自上而下逐级传导的规划体系，偏重于城市规划开发的控制，明确了城市规划的公共政策属性[4]。随着《规划和补偿法》与《规划与强制性收购法》的颁布，英国规划体系在2004年迎来改革：一方面将规划权利更多地从郡下放到区，形成更具开放性的“地方规划发展框架”，强调社区参与;另一方面以“区域空间战略”代替“区域规划指引”，赋予其法定规划地位，以此强调区域合作并更好承接和落实“规划政策声明”(PPS:PlanningPolicyStatement)的愿景。这一时期英国的空间规划体系呈现出了规划权限的上移与下放，并试图以二者的协调机制来解决此前各层规划过于重叠而缺乏灵活性的问题[5]。2011年随着《地方法》颁布，英国政府继续简化国家规划政策，取消了原法定的“区域空间战略”，鼓励建立“地方企业协作区”(LEPs:LocalEnterprisePartnerships)，并进一步下放规划与财政权限至邻里单元，更加强调规划的地方性与自治性，构建自下而上的规划模式，与自上而下的支持形成一种双向治理机制。这种机制也被认为能够鼓励规划创新，以反哺僵化的中心化规划体系，实现以一种“大社会”(BigSociety)的形式培养每一个公民的规划认知，提升规划的决策水平[6-7]。

　　1.2英国邻里发展规划的内容

　　邻里发展规划作为地方主义思潮在英国空间规划体系改革中的具体体现，是现行法定规划体系中的一个创新层级。英国邻里发展规划是直接赋予多个社区为其共享的邻里拟定发展目标与路径的规划形式。因此，邻里发展规划被称作“由社区自行拟定的，为邻里发展服务的规划”[8]。邻里发展规划一般包括邻里发展规划(neighbourhoodplan)、邻里发展决议(neighbourhooddevelopmentorders)和社区建设权决议(communityrighttobuildorders)三种手段。邻里发展规划一般由邻里论坛(也可以通过已经建立的教区或者镇议会[parishortowncouncil]和社区组织)领导，是公众参与的重要手段。在邻里发展规划的进程中，居民将通过公投的形式决定与日常生活紧密关联的居住、工作、购物等功能的发展区划;决定相关房地产开发的建筑设计要求以及相关基础设施配套;确定建设的控制性条款，如房屋高度、公共空间比例等。邻里发展规划为本地居民提供一种规划参与决策的机制来确定最符合邻里需要的发展规划，并通过制定战略需求与优先发展目标进行邻里整合。

　　邻里发展规划的具体内容虽然根据不同邻里具体需求会有不同，但根据既有发布的规划文本目录大致可以总结为10部分，一般包括：引言、发展目标、邻里现状、社区参与总结、公共绿地空间、发展区划、规划政策、实施导则、基础设施、其他事项。其中规划政策将就主要专项进行政策分解，一般包括：就业、商业中心、住房、建筑与城市设计、历史遗产、自然环境、公共服务设施、交通以及非规划事项[9]。

　　邻里发展规划的编制形式暂时没有官方规定，但编制内容必须以当地的土地开发和土地使用为核心。邻里发展规划需要与地方规划基本保持一致，可在地方规划的基础上有所添加，但不能与其相抵触。《2011年地方主义法》对邻里发展规划的执行增加了制约条件，要求邻里发展规划或邻里发展指令应当满足以下条件：(1)须符合《国家规划政策框架》;(2)须符合地方规划当局制定的更广泛区域的战略愿景，以及其他法律要求;(3)当地公众能够对邻里发展规划的编制进行公民投票，其编制内容须得到大多数投票者的同意。满足以上条件的邻里发展规划才能生效[10-11]。

　　1.3英国邻里发展规划的主要特点

　　1.3.1以双向互动为治理机制

　　英国邻里发展规划不是单纯为了某一或若干社区治理服务的专项规划，而是国家规划的最基础的、新的单元规划，并自下而上地与国家规划的自上而下的引导形成一种双向反馈的治理机制。这种机制可以被理解为一种互动，即将规划权限向空间体系的两头分散。将规划权限下放至邻里，是对自上而下的规划方式的一种风险分担。将整体决策的风险分摊到邻里，可以充分地降低单一规划决策和目标所带来的各种风险，并增加规划系统的稳健性。随着规划权限的下放，邻里发展规划的编制与审批过程被充分压缩，使得能在较短时间内通过规划编制自我纠偏，并反馈至上层以及国家规划层面，这也促成了一种规划反馈时间上的互动，以降低因规划决策滞后而带来的风险。因此，英国邻里发展规划并不是只面向社区的规划，而是规划体系的基础单元、是规划体系传导中的重要环节、是落实、反馈和风险分担自上而下规划指引的重要步骤。

　　1.3.2以邻里为新的治理边界

　　在现行英国空间规划体系中，邻里正式成为国家空间规划的新单元，也是“自下而上”规划系统的起点。一直以来，英国政府都非常注重治理单元与人口普查单元的对应关系，并在核定各级单元时通常会注重尽量保证治理单元内的人口属性的相对一致性以及治理对象在空间上的相对一致性。然而，这一空间统计口径往往难以兼顾事权主体、利益主体的空间分布，影响规划实施绩效。因此，邻里发展规划十分鼓励社区的再划定，并强调社区作为公众参与和协调地方资源的空间单元[12]。换句话说，如何划定有效的邻里边界意义重大，是治理地方性的集中体现，是地方主义在规划体系中的映射。与通过行政边界强调事权的方式不同，邻里发展规划的边界更强调地区的、多主体的团结、协调与分享能力，而不是一个简单的空间概念。因此，划定邻里边界的同时须确定参与主体，以保证规划落实的相关主体在规划制定的初期就被统筹考虑[13]。通过邻里边界的划定，邻里发展规划得以在空间统计区的基础上，更加灵活地应对各种空间需求，并能够在必要时刻重启新一轮邻里发展规划，确定新的、更加有效的治理边界。在一定程度上，邻里发展规划中对于社区的理解是灵活的，以邻里的治理效能最优为划定依据，也是英国邻里发展规划的重要特征之一。

　　1.3.3以邻里论坛为主要组织形式

　　邻里论坛作为邻里的组织形式，是邻里发展规划的决策主体。邻里论坛需要有足够选民来进行投票并符合邻里论坛的合法性要求，因此邻里发展规划的另一重要特征便是坚持邻里论坛的权威性和代表性[14]。邻里论坛可以是现存的教区或者镇一级的小型议会，但需要增加顾问团体以保证各社会团体拥有平等的裁量权。一般而言，一个合法的邻里论坛的建立需要综合考虑各项重要因素，涵盖邻里边界划定、目标，社会公平、隶属关系、权责制度、冲突裁决、金融财政、退出机制等等各个方面(表1)。其中反映出如下几个重要特征。

　　首先，邻里论坛应保证其有广泛的代表性。邻里论坛参与主体必须来自重划邻里的各个地方，并通过席位、投票权占比、隶属关系、冲突仲裁等事项的确定以保证不同利益集团的相对平衡;其次，邻里论坛需要保证对邻里发展议题的敏感性、对应性与时效性。在邻里论坛运行过程中需要保证对邻里发展中亟待解决的议题有针对性，并制定邻里论坛的暂停、重启、改选等机制以保证邻里论坛规划裁定权的权威性。再次，邻里论坛还需承担部分规划教育的职能，通过组织培训和会议保证邻里论坛对于需要解决的规划议题具有必要的专业性。

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　　邻里论坛通常包含两种主体：一种是非合作性的(unincorporated)的，通常是主要由个体组成的无限责任团体，无法配置资产;另一种是合作性(incorporated)的，主要由有限责任主体组成，通常在邻里范围内有资源配置能力，能够通过合约签订构建起主体间的正式联系。邻里论坛应将二者结合，充分利用合作组织关系，通过契约形式落实地方发展规划实施过程中的主体责任[15]。

　　1.3.4以土地开发与住房提案审批为主要路径

　　1990年之前英国政府通过《城乡规划法》对土地开发权进行了国有化，设立土地开发金，而后通过规划义务(planningobligation)制度进行了适度放松[16]。在邻里发展规划中，土地审批和住宅提案成为邻里论坛讨论的重要议题。社区基础设施税(communityinfrastructurelevy)成为主要开发调控指标，使得土地开发能够尽早获知税率，缩短协商时间，提高资金使用效率。基础设施税则完全由邻里自行征收和支配，以确保其能够尽快投入到区域内的各项基础设施建设，使得社区各个主体能够分享土地开发利益[17]。

　　土地审批与住房提案审批不仅是邻里发展规划中的重要抓手，相关过程的参与也使得人们开始默许空间自由主义，支持住房增长，催生了一些邻里区域内房产开发的新特征[18]。比如，邻里发展论坛通常更加倾向于选择中小型房产开发企业，发展可支付、定制化的住宅而非由大型房产公司所主导的大型标准化住宅。邻里发展论坛也通常更加支持更加紧凑的开发方案，强调在已经开发的区域进行再开发，从而避免对于大型公共空间的侵占。将土地开发下放至邻里将公众参与前置，通常能够保证直观可见的公众利益得以落实，也避免了传统整体开发过程中公众参与的负面评价。

　　2大伦敦地区邻里发展规划现状的地区差异与成因

　　2.1大伦敦区的地方发展规划概述

　　至2019年，大伦敦地区已经有114个选区(ward)开展了邻里发展规划，约占到大伦敦区内选区数量的1/6。图2记录了各个邻里发展规划编制进程及其空间分布。邻里发展规划编制的区域图示大部分与中尺度人口普查单元(MSOA:MiddleLayerSuperOutputAreas)最为接近，其中每一个MSOA单元中包含有约1.5万人，计约600户。大伦敦地区邻里发展规划开展具有一定的空间分异特征。首先，西伦敦地区的邻里发展规划的进度较之东伦敦地块要快。其次，虽然大部分实行邻里发展规划的地区都与行政边界，特别是镇(Borough)的边界吻合，但也存在非常多的邻里发展规划编制单元突破了既有的行政边界。这种现象在MSOA尺度上时常发生，这说明邻里发展规划在地方层面存在较大的自由度，而如何定义和形成对应的规划边界，一定程度上不受行政辖区，或者空间统计区的限制。

　　2.2邻里发展规划是否编制的区域差异与成因

　　为探究邻里发展规划编制开展的影响因素，下文以大伦敦区623个选区为统计单元，利用ArcGIS统计选区内邻里发展规划区的面积占比。由于邻里发展规划编制的范围在局部存在跨越行政区划的情况，因此将大于20%的选区编制进度类别计为1(忽略邻里开发的具体阶段)，其余为0，以此为被解释变量构建逻辑回归模型。本文涉及三种变量，即区位与社会经济、种族与宗教、以及职业与学历(附表1)，这三种变量被认为是公众参与进程中影响社会资本的要素[19]。其他因素也会影响社会资本与公众参与结果，但受对应尺度的数据可获得性限制，本文暂时只考虑这三类变量。变量数据都来自于2011年的全英人口普查数据。本文设定了三种模型，以探究各类子变量对是否开展邻里发展规划编制的影响程度：模型一只考虑区位与社会经济程度的空间差异;模型二加入种族与宗教因子的影响;模型三则在模型二的基础上进一步考虑职业与学历的各项子因子。

　　逻辑回归的结果如表2所示，其表明选区的区位(至伦敦中央商务区的距离)、社会经济发展程度(总家庭可支配收入)以及少数族裔数量对于该选区是否编制邻里发展规划有显著影响，而居民的宗教、职业和学历等特征则对与是否编制邻里发展规划影响并不显著。具体而言，越靠近市中心的选区会更容易地意识到编制邻里发展规划的必要性，这一规律在三个子模型中都十分显著，说明城市空间结构对于邻里发展规划的编制时序有重要影响。另一个绝对显著的自变量是总家庭可支配收入，即在同样的区位条件下，总家庭支配收入越高的选区越早开始编制邻里发展规划。此外，其他族裔的人数，对于是否进行邻里发展规划也有正向影响。这表明少数族裔较多的选区通常更具有开展邻里发展规划的条件。职业与学历因子与其他要素存在多重共线性，因此在模型三中被全部剔除。

　　对于大伦敦区邻里发展规划开展与否的空间差异初步表明了虽然邻里发展规划编制的初衷之一是鼓励社区自发的参与制定自身的发展规划，然而统计结果则表明这种自发参与背后的绅士化特征：位于城市中心的高收入选区更加早地意识到开展邻里发展规划的重要性并付诸行动。而由少数族裔主导的教区也会更加容易形成邻里论坛，并更早编制邻里发展规划。这表明邻里发展规划作为本地化的一种策略也不可避免地被地区间的社会经济差异所影响，进而可能影响本地化这一策略的社会公平性。

　　3邻里发展规划审批进展的区域差异与成因

　　本文将2019年以前各个选区编制邻里发展规划的阶段进行了分类，共计4类，其中包括：未编制，编制中(未提交)、规划审核、规划已实施。为了进一步研究不同地区的社会经济条件在多大程度上能够帮助我们区别大伦敦区邻里发展规划的进程，本文采用了判别分析。判别分析的输入包含前文逻辑回归的各项自变量以及邻里发展规划的四阶段分类。区位与社会经济、种族与宗教两类变量在判别分析被合并成3类复合函数(表3)。该三个判别函数能够将大伦敦区分为反映邻里发展规划编制进度的四类地区，准确率为62.5%。其中函数1与区位要素正相关，与其他族裔(-0.445)和家庭总收入水平(-0.303)因子呈现负相关，可以被定义为“区位与主要宗教聚集度”;函数2则与佛教徒数量(+1.025)、伊斯兰教众数量(+0.644)相关，可以被定义为“佛教与伊斯兰教众聚集度”;函数3则主要与就业数量相关(+0.674)，可以被定义为“就业聚集度”，其与若干主要宗教，如伊斯兰教教众数量(-0.434)呈现负相关。这三个判别函数表明城市土地利用结构和族裔族群对于邻里发展规划的推进有着明显影响，呈现复杂的复合效应。——论文作者：沈尧徐怡怡罗伟斌杨滔

文章名称：英国邻里发展规划探析：以大伦敦地区为例

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